Document d’information – Comparution devant le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre (2 mars 2023)

Messages clés : mandat

Mandat et principes

• La commissaire aux élections fédérales (CEF ou commissaire) a pour mandat de veiller à l’observation et au contrôle d’application de la Loi électorale du Canada (la Loi).
• Les fonctions de la CEF sont exercées indépendamment de toute ingérence ou influence politique, ministérielle ou gouvernementale.
• Le travail de la commissaire est guidé par les principes d’indépendance, d’impartialité et d’équité.
• Lorsqu’elle décide d’une mesure d’observation ou de contrôle d’application de la loi dans un dossier, la commissaire examine toujours quelle mesure est susceptible de servir au mieux l’intérêt public, compte tenu des circonstances particulières du dossier.
• La portée du travail d’observation et de contrôle d’application de la loi de la commissaire est déterminée par le libellé des dispositions de la Loi, telles qu’elles ont été adoptées par le Parlement.

L’ingérence étrangère dans le contexte de la Loi

• Nous prenons très au sérieux la question de l’ingérence étrangère et notre rôle dans la protection de l’intégrité de nos élections.
• L’ingérence étrangère est un problème complexe, qui va au-delà de ce qui est réglementé par la Loi électorale du Canada.
• Le terme « ingérence étrangère » est largement utilisé dans le discours public pour couvrir une grande variété de scénarios.
• Dans un contexte électoral, et tel qu’il s’applique au mandat de la CEF, il a une signification beaucoup plus limitée.
• La Loi contient des dispositions qui concernent des types très précis d’activités d’ingérence étrangère.
• Le Bureau de la CEF examine les allégations d’ingérence étrangère dans le cadre juridique de la Loi électorale du Canada.
  • Par exemple, certaines activités ne sont réglementées que pendant la période électorale.
  • D’autres activités que le public peut percevoir comme une ingérence étrangère sont soit autorisées, soit non réglementées en vertu de la Loi. Par exemple, si un acteur étranger se contente d’exprimer une opinion sur le résultat souhaité d’une élection, cela en soi n’est pas contraire à la Loi.

Remarque : Voir également la section sur le processus de plainte.

Autres intervenants

• Nous travaillons en collaboration avec d’autres ministères et agences, et nous contribuons à une approche pangouvernementale de cette question.
• Nous collaborons avec d’autres intervenants qui jouent un rôle clé dans la préservation de l’intégrité des élections, notamment Élections Canada et les membres du Groupe de travail sur les menaces en matière de sécurité et de renseignements visant les élections (SCRS, CST, AMC, GRC).
• Nous avons également mis en place des protocoles d’entente avec des intervenants clés, notamment le SCRS et la GRC, afin de permettre l’échange d’informations ou l’assistance en cas de besoin.
• Nous avons tous un rôle à jouer pour protéger l’intégrité des élections et nous continuerons à travailler à l’amélioration de notre collaboration à cet égard.

Relations avec le Groupe de travail sur les menaces en matière de sécurité et de renseignements visant les élections et le Panel

• Le Bureau de la CEF ne fait pas partie du Panel des 5 ou du Groupe de travail sur les menaces en matière de sécurité et de renseignements visant les élections.
• Cela dit, nous entretenons des relations de travail avec tous les ministères et agences membres du Groupe de travail et participons à des réunions sur la sécurité des élections avec des ministères et agences clés en préparation des élections.
• Nous avons également mis en place des protocoles d’entente avec quelques-uns des principaux intervenants, notamment le SCRS et la GRC, afin de permettre l’échange d’information ou l’assistance en cas de besoin.

Du renseignement à la preuve

• L’utilisation du renseignement dans les enquêtes est fortement limitée en raison du défi posé par la transformation des renseignements en éléments de preuve.
• Dans un système démocratique fondé sur la primauté du droit, tel que le nôtre, les décisions de contrôle d’application de la loi doivent être fondées sur des faits qui peuvent être objectivement vérifiés et, en fin de compte, évalués dans le cadre d’une procédure judiciaire.
• Les allégations qui ne sont pas accompagnées d’informations vérifiables, telles que les noms de personnes susceptibles d’avoir étayé des informations, des faits contextuels ou d’autres informations pertinentes, comme c’est parfois le cas pour le renseignement, ne sont pas considérées comme une raison suffisante de soupçonner une contravention et, par conséquent, d’ouvrir une enquête. Ce type d’information ne pourrait pas être présenté et ne serait pas recevable comme preuve devant un tribunal.
• Ce défi est commun à d’autres organismes chargés du contrôle d’application de la loi.

Public et députés

• Chacun peut jouer un rôle important dans la protection de nos élections.
• Que ce soit vous ou un membre du public, nous encourageons toute personne ayant été témoin d’une contravention potentielle à la Loi électorale du Canada ou disposant d’informations tangibles à ce sujet, notamment en ce qui concerne l’ingérence étrangère dans une élection fédérale, à communiquer avec notre bureau.
  • Nous vous encourageons à communiquer avec notre bureau dès que possible après avoir été témoin d’un acte potentiellement répréhensible, car le temps qui passe peut avoir une incidence sur la qualité et la disponibilité des preuves.
• Ces informations peuvent être essentielles dans le cadre d’une enquête afin d’établir les faits et d’assurer l’observation et le contrôle d’application de la Loi.
• N’hésitez pas à communiquer avec nous. Vous pouvez nous contacter au moyen de notre formulaire en ligne à l’adresse cef-cce.ca, par téléphone au 1-855-759-6740, ou par téléscripteur, courriel, télécopieur ou courrier. Toutes nos coordonnées se trouvent sur la page Contactez-nous de notre site Web.
• En ce qui concerne le travail des députés sur tout projet de loi comportant un élément d’ingérence étrangère dans les élections, notre bureau reste disponible pour l’examiner et soumettre des commentaires du point de vue de l’observation et du contrôle d’application de la Loi.

Processus d’une plainte

• Le Bureau de la CEF prend toutes les plaintes au sérieux. La première étape après la réception d’une plainte ou d’un renvoi est un examen préliminaire. Cet examen vise à déterminer si les allégations relèvent de notre mandat et, dans l’affirmative, si les informations disponibles sont suffisantes et si l’ouverture d’une enquête est justifiée.
• Après l’examen préliminaire, si nous déterminons que les allégations peuvent être fondées, un examen plus approfondi ou une enquête peuvent être menés pour clarifier les faits et amasser la preuve pertinente.
• Nous encourageons les plaignants à fournir autant de détails et d’informations tangibles que possible pour étayer leurs allégations, y compris tout document qu’ils jugent pertinent, afin de nous aider à déterminer les faits de l’affaire.
• Si un examen ou une enquête détermine qu’il y a eu contravention et que des mesures formelles d’observation et de contrôle d’application de la loi sont prises, ces résultats seront publiés sur notre site Web.

Devoir de préserver la confidentialité

• Conformément aux dispositions de la Loi en matière de confidentialité, nous ne divulguons généralement pas les informations relatives à nos dossiers.
• Cela comprend notamment des détails des plaintes reçues par la CEF, tels que l’identité des plaignants.
• Cela comprend également les informations reçues d’autres intervenants dans le cadre de notre mandat d’observation et de contrôle d’application de la loi.
• La confidentialité est essentielle pour protéger l’intégrité de nos examens et enquêtes. Elle est également nécessaire pour garantir l’équité et la présomption d’innocence, qui sont au cœur de la primauté du droit.

Exceptions à la confidentialité

• La Loi prévoit des exceptions très limitées au devoir de préservation de la confidentialité dans les circonstances où la commissaire estime que la communication d’informations peut être dans l’intérêt public.
• La Loi prévoit trois facteurs que la commissaire doit prendre en considération avant de décider que la divulgation est dans l’intérêt public : la nécessité de protéger la vie privée, la présomption d’innocence et la nécessité de maintenir la confiance du public dans l’équité du processus électoral.

Ouverture d’une enquête

• La décision d’entamer une enquête doit être fondée sur des faits et des détails vérifiables, qui donnent à la commissaire des motifs de soupçonner qu’un acte répréhensible a été commis en vertu de la Loi.
• Une fois une enquête lancée, son résultat dépend d’une prise de décision guidée par la preuve.
• Les tribunaux et les Canadiens attendent des enquêteurs qu’ils fassent preuve de rigueur dans leur travail et que leurs actions soient fondées sur des bases solides.
• En l’absence de plainte, la CEF peut également décider d’entamer une enquête de sa propre initiative si elle a des raisons de soupçonner qu’il pourrait y avoir eu une contravention en vertu de la Loi.

Clôture des dossiers

• Certains dossiers peuvent être clos à un stade préliminaire. Cela peut se produire, par exemple, si les allégations ne relèvent pas du mandat de la commissaire ou si l’allégation est trop vague ou manifestement infondée.
• Généralement, lorsqu’un dossier est clos, le plaignant est avisé et informé par écrit des conclusions tirées.

Surveillance

• Nous ne menons pas d’activités de surveillance ou de veille des médias sociaux qui permettraient de détecter et de prévenir l’ingérence avant qu’elle ne se produise.
• Nous disposons d’une équipe d’analystes chargés de recueillir les informations accessibles au public dans le cadre de notre mandat d’observation et de contrôle d’application de la loi.
• Les analystes effectuent des recherches ciblées pour soutenir les enquêtes du bureau.
• Les renseignements recueillis sont soumis à des règles de divulgation et assujettis au contrôle des tribunaux.

Mesures d’observation et de contrôle d’application de la loi (Généralités)

• Nous disposons de divers moyens pour assurer l’observation et le contrôle d’application de la Loi, y compris des mesures pénales et administratives.
• Les mesures formelles comprennent le dépôt d’accusations, la conclusion d’une transaction, l’émission d’un procès-verbal (PV) imposant une sanction administrative pécuniaire (SAP) et l’acceptation d’un engagement.
• Nous pouvons également recourir à des mesures informelles, telles qu’une lettre d’information ou d’avertissement.

Voir également la section sur les recommandations.

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Messages clés : allégations d’ingérence étrangère dans l’environnement public

Ingérence étrangère dans les élections de 2019 et 2021

• Au cours des dernières années, notre bureau a reçu des plaintes contenant des allégations d’ingérence étrangère.
• Comme l’a indiqué la CEF dans sa lettre au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre (PROC) le 18 novembre de l’année dernière :
  • Lors des élections générales de 2021, 13 allégations distinctes d’ingérence étrangère ont été portées à notre attention.
  • Ces 13 allégations ont généré un volume de 16 plaintes.
  • En comparaison, la CEF a reçu un total de 3 942 plaintes en 2021, tous thèmes confondus, auxquelles s’ajoutent 803 dossiers qui étaient toujours actifs au début de l’année.
  • Lors des élections générales de 2019, 10 allégations distinctes d’ingérence étrangère ont été portées à notre attention, générant 158 plaintes au total.
  • Sur ces 158 plaintes, 100 concernaient un article paru dans une publication étrangère concernant un dirigeant de parti.
  • Après examen de ces plaintes, nous avons conclu qu’il n’y avait pas de contravention à la Loi puisque le contenu était de nature rédactionnelle. En comparaison, la CEF a reçu un total de 8 117 plaintes en 2019, tous thèmes confondus, auxquelles s’ajoutent 688 dossiers qui étaient toujours actifs au début de l’année.

Contexte :

• Il est important de noter qu’il s’agit d’allégations de ce qui a été perçu par les plaignants comme de l’ingérence étrangère. Comme il a été expliqué dans la première comparution de la CEF, il est très courant que nous recevions des plaintes qui ne relèvent pas du champ d’application de la Loi ou qui ne sont pas fondées.
• À ce jour, la CEF n’a déposé aucune accusation ni pris aucune autre mesure formelle relativement à l’ingérence étrangère dans les élections générales de 2019 ou de 2021.
• La CEF peut confirmer que le Bureau a reçu des plaintes en réponse aux allégations qui ont circulé dans l’environnement public.
• Il s’agit d’allégations sérieuses et la CEF est saisie de l’importance de cette question. Nous nous engageons à examiner attentivement et minutieusement toutes les informations auxquelles nous avons accès, y compris tout fait nouveau porté à notre attention concernant cette allégation ou toute autre allégation d’ingérence étrangère.
• À ce sujet, la CEF encourage toute personne ayant été témoin d’une contravention potentielle à la Loi électorale du Canada ou disposant d’informations tangibles à ce sujet, y compris en ce qui concerne l’ingérence étrangère dans une élection fédérale, à communiquer avec notre bureau.

Allégations d’ingérence étrangère dans les élections

• La CEF a besoin de plus de faits et de détails que ce qui est fourni dans les articles de presse et dans l’environnement public pour évaluer si les allégations d’ingérence étrangère peuvent constituer une contravention à la Loi.
• Les faits précis disponibles détermineront quelle disposition peut s’appliquer, le cas échéant, et comment nous pourrions procéder dans chaque cas.
• De manière générale, plusieurs dispositions de la Loi peuvent présenter un intérêt en fonction des faits et des circonstances. Par exemple, en vertu de la Loi, aucune personne ou entité autre qu’un Canadien ou un résident permanent ne peut apporter de contribution à un candidat. Il est interdit de contourner cette interdiction.
• Certaines dispositions de la Loi permettent d’utiliser la voie administrative (imposition d’une sanction administrative pécuniaire ou acceptation d’un engagement) ou la voie pénale (dépôt d’accusations ou signature d’une transaction), tandis que d’autres dispositions ne peuvent être traitées que par la voie pénale.

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Messages clés : confiance

Des élections libres et équitables

• Le rôle de la commissaire est de veiller à l’observation et au contrôle d’application de la Loi électorale du Canada, ce qui est essentiel pour avoir des élections libres et équitables.
• Un processus est en place lorsque des citoyens ou des candidats estiment qu’une élection n’a pas été libre et équitable dans une circonscription particulière.
• Comme le prévoit la Loi (article 524) (et comme l’a expliqué le directeur général des élections lors de sa comparution le 22 novembre), un électeur ou un candidat peut contester une élection en invoquant une irrégularité, une fraude, une manœuvre frauduleuse ou un acte illégal ayant influé sur le résultat de l’élection.
• Cette démarche s’effectue auprès du tribunal compétent et non auprès de notre bureau. Il appartiendra au tribunal de juger du bien-fondé de la contestation.

Information du public – transparence

• Si un examen ou une enquête détermine qu’il y a eu contravention et que des mesures formelles d’observation et de contrôle d’application de la loi sont prises, ces résultats seront publiés sur notre site Web.

Confiance du public dans notre système électoral

Indépendance et impartialité

• L’indépendance de notre bureau est essentielle pour maintenir la confiance dans notre système électoral.
• Nos décisions sont prises et nos enquêtes sont menées de manière indépendante. Nous ne rendons pas compte au gouvernement en place, à la fonction publique ou au directeur général des élections.

Mobilisation du public

• Le Bureau de la commissaire a fait beaucoup d’efforts pour mieux communiquer avec le public au moyen de son site Web et de ses plateformes de médias sociaux, mais aussi par la sensibilisation de certaines parties prenantes, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur du gouvernement.
• Malgré nos efforts actuels dans ce domaine, nous sommes déterminés à en faire davantage pour préserver et renforcer la confiance que les Canadiens placent en nous et en notre système démocratique, mais aussi pour veiller à ce qu’ils sachent comment communiquer avec notre bureau s’ils ont besoin de nous faire part d’une préoccupation concernant une contravention potentielle à la Loi.

Primauté du droit – généralités

• Notre démocratie est fondée sur la primauté du droit. À ce titre, l’application régulière de la loi est importante.
• Notre prise de décision est guidée par une approche fondée sur des preuves (comme cela devrait être le cas dans une démocratie basée sur la primauté du droit).
• Il n’est pas possible de prendre des raccourcis : l’application régulière et équitable de la loi doit être respectée à chaque étape, comme tout Canadien l’attendrait de la part de ses organismes de contrôle d’application de la loi.

Médias

• Nous respectons et apprécions le rôle clé des journalistes dans notre démocratie. Nous reconnaissons également la nécessité pour les journalistes de protéger leurs sources.
• Il est également important de comprendre le cadre juridique dans lequel les organismes de contrôle d’application de la loi tels que le nôtre opèrent, qui est différent de celui des médias, et l’importance des exigences juridiques applicables pour veiller à ce que nous ayons une démocratie fondée sur la primauté du droit avec des institutions qui respectent l’application régulière de la loi et auxquelles les Canadiens peuvent faire confiance.

Perspective internationale : financement étranger des élections

• Le Canada est l’un des seuls pays au monde à disposer d’un agent indépendant chargé de mener des enquêtes en vertu de la loi électorale fédérale. Ce rôle, qui s’appelait alors commissaire aux dépenses d’élections, a été créé il y a 49 ans. Cela montre le respect et l’importance que le Canada accorde à la protection de son processus démocratique.
• Sachant que chaque pays a sa propre législation, les comparaisons internationales peuvent s’avérer assez compliquées. Chaque pays peut avoir une définition différente d’une personne étrangère, d’une contribution, d’un tiers ou de la période électorale.
• Le Canada dispose d’une réglementation rigoureuse en matière de financement étranger des élections, qui est l’une des plus strictes parmi les pays aux vues similaires.

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Messages clés : recommandations

Situation actuelle

• Les pouvoirs de la CEF en vertu de la Loi ont été considérablement élargis au cours des dernières années. Les outils dont nous disposons actuellement, ainsi que la possibilité d’accéder à des ressources spécialisées en cas de besoin, nous permettent de mener à bien notre travail.
• Bien entendu, les cas d’ingérence étrangère peuvent poser des défis opérationnels et juridiques importants pour notre travail. Ce défi n’est pas propre à notre bureau. La présence de composantes étrangères peut accroître considérablement le degré de complexité d’une enquête.

Recommandations : généralités

• Bien que la CEF estime que les récentes modifications apportées à la Loi constituent une étape importante dans la lutte contre l’ingérence étrangère dans les élections et qu’elle les utilisera en cas de besoin, ces outils pourraient être améliorés à certains égards.
• Comme la CEF l’a écrit au PROC le 18 novembre, le commissaire précédent a recommandé que plusieurs modifications soient apportées à la Loi, modifications qu’elle appuie.
• Outre ces recommandations, nous étudions la possibilité d’apporter d’autres modifications qui permettraient de mieux atteindre l’objectif de la Loi du point de vue de l’observation et du contrôle d’application de la loi, et qui pourraient servir de base à de futures recommandations.

Recommandations : ingérence étrangère

• Le commissaire précédent a recommandé d’uniformiser les définitions des personnes morales et des entités étrangères dans la Loi afin de rendre les dispositions pertinentes plus difficiles à contourner.
• Certaines dispositions qui ne s’appliquent actuellement qu’à la période électorale devraient peut-être s’appliquer à une période plus longue, telle que la période préélectorale ou en tout temps. Par exemple, le directeur général des élections recommande que l’interdiction de l’influence indue par des étrangers s’applique à la période préélectorale.
• Il peut y avoir d’autres dispositions pour lesquelles la période pourrait être réexaminée.

Recommandations : participation à une violation, complot, tentative et autres, SAP

• Le commissaire précédent a recommandé de modifier la Loi afin de permettre au Bureau de la CEF d’enquêter et de prendre des mesures en cas de participation à une violation, de complot, de tentative, de complicité après le fait et de conseils relatifs à une violation ou à une infraction qui n’a pas été commise. Ainsi, on pourrait prendre des mesures plus complètes en cas d’ingérence étrangère, en tenant compte du large éventail d’activités et d’acteurs qu’elle peut impliquer.
• Le CEF précédent a également recommandé d’élargir le régime des SAP. La commissaire actuelle appuie cette recommandation et pense que l’on pourrait aller plus loin afin d’inclure d’autres dispositions, y compris l’influence indue par des étrangers. L’influence étrangère peut englober un large éventail d’activités.
• La commissaire s’inquiète également du fait que le montant maximal des SAP ne représente que le coût des affaires pour des entités telles que les gouvernements étrangers, les entreprises étrangères ou les particuliers fortunés. Il peut être utile d’augmenter le montant maximal dans certains cas.
• Dans d’autres lois, des outils supplémentaires sont disponibles pour les enquêtes administratives. Ces outils changeraient grandement les choses dans la manière dont nous menons les enquêtes sur les allégations d’influence étrangère et sur d’autres types de dossiers.

Recommandation : tiers (transparence, financement étranger, influence indue)

• Des dispositions supplémentaires peuvent être nécessaires pour accroître la transparence en ce qui concerne les fonds de tiers, en particulier la source des propres fonds d’un tiers et la source des contributions reçues par les donateurs du tiers.

Recommandation : informations confidentielles

• Le commissaire précédent a recommandé de modifier la Loi afin de mieux protéger les informations que nous obtenons dans le cadre de nos enquêtes. La confidentialité est essentielle pour protéger l’intégrité des enquêtes et, en fin de compte, des élections.

Registre des agents étrangers

• La transparence est essentielle pour garantir l’intégrité de notre système électoral. Une plus grande transparence peut faciliter le travail d’observation et de contrôle d’application de la loi de la CEF et contribuer à la protection contre l’ingérence étrangère. Elle doit cependant être mise en œuvre avec précaution.
• La CEF serait heureuse d’examiner tout projet de loi actuel ou futur sur l’ingérence étrangère qui comprend une composante électorale, et de soumettre des commentaires du point de vue de l’observation et du contrôle d’application de la loi.

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