Cahier de transition – À l'attention du commissaire aux élections fédérales

La réalisation du mandat du CEF

3.1 Relation entre le directeur général des élections et le commissaire aux élections fédérales : grands principes directeurs

Source: https://www.elections.ca/content.aspx?section=abo&dir=cce&document=princip&lang=f

En juin 2014 et en décembre 2018, le Parlement a adopté d'importantes modifications à la Loi électorale du Canada (la LEC), qui ont une incidence sur les mandats du directeur général des élections (DGE) et du commissaire aux élections fédérales. Notons, par exemple, le récent transfert du commissaire du Bureau du directeur des poursuites pénales (BDPP) au Bureau du directeur général des élections (BDGE). Le présent document vise donc à mettre à jour les grands principes qui orientent la relation entre le DGE et le commissaire dans l'exercice de leurs attributions respectives.

Nomination et mandat du DGE et du commissaire

Conformément à la LEC, le DGE et le commissaire ont chacun un mandat précis qui définit expressément leur nomination et l'exercice de leurs attributions respectives en ce qui touche les élections fédérales. La LEC régit également la relation entre le DGE et le commissaire.

(a) Le DGE

Le DGE est un agent du Parlement. Il est nommé par résolution de la Chambre des communes, et sa nomination ne peut être révoquée que pour motif valable, par le gouverneur général, sur adresse de la Chambre des communes et du Sénat à la suite d'un vote majoritaire.

Le DGE est chargé de la conduite des élections, de l'administration du régime de financement politique et des règles visant les tiers ainsi que de l'application générale de la LEC. Ce mandat prévoit l'exercice de certaines fonctions de conformité, notamment :

Le DGE nomme et supervise des employés permanents et temporaires ainsi qu'un groupe de directeurs du scrutin et d'agents de liaison locaux, qui l'aident à conduire une élection à l'échelle du pays.

(b) Le commissaire

Le DGE nomme le commissaire, après consultation du BDPP, et peut le révoquer de ses fonctions pour motif valable.

Le commissaire est chargé de veiller à l'observation et à l'exécution de la LEC. Il peut lancer une enquête de sa propre initiative ou à la suite d'un renvoi du DGE ou d'une plainte. Dans l'exercice de son mandat, le commissaire accomplit diverses activités, dont certaines complètent celles du DGE et poursuivent le même but. Ces activités comprennent :

Le commissaire nomme et supervise des employés permanents et temporaires pour l'aider à exercer les attributions découlant de son mandat d'observation et d'exécution. Il agit à titre d'administrateur général à ces fins précises de ressources humaines.

(c) Indépendance

Malgré le transfert du commissaire au BDGE, la LEC stipule expressément que, dans l'exercice de son mandat d'observation et d'exécution, le commissaire agit de façon indépendante du DGE. Par conséquent, le DGE ne peut pas influencer la conduite d'une enquête ou les décisions du commissaire dans la mesure où elles sont liées à l'exercice de son mandat. La LEC précise néanmoins que l'indépendance du commissaire n'empêche pas ce dernier de consulter le DGE à l'égard de toute question qu'il estime indiquée.

Enfin, le DGE doit rendre compte au Parlement des activités du BDGE, qui comprennent, d'une part, celles d'Élections Canada (soit l'appellation sous laquelle les activités électorales et les opérations de financement politique du BDGE sont menées) et, d'autre part, celles du commissaire et de son personnel.

La nécessité d'une observation efficace, prévisible et cohérente de la LEC : principes directeurs pour la relation entre le DGE et le commissaire

Malgré ces rôles distincts, mais complémentaires, en ce qui touche l'observation de la réglementation, les entités politiques réglementées et les Canadiens en général doivent pouvoir s'attendre à ce que le DGE et le commissaire adoptent une approche aussi cohérente, prévisible et efficace que possible relativement à l'observation des règles de la LEC. À cet égard, les considérations suivantes sont essentielles :

(a) Consultation et coopération

Le DGE et le commissaire doivent coopérer pour s'assurer que la LEC est interprétée de façon uniforme, que tous les participants agissent en fonction des mêmes hypothèses, et que les défauts de conformité sont cernés et réglés rapidement.

Le Parlement considère comme un grand principe la nécessité d'une interprétation uniforme de la LEC par les deux bureaux. C'est pourquoi il exige que le DGE consulte officiellement le commissaire, en plus du Comité consultatif des partis politiques (CCPP), avant de publier des lignes directrices, des notes d'interprétation ou des avis écrits officiels sur l'application de la LEC.

Par ailleurs, outre les exigences de la LEC concernant ce cadre de consultation officiel, le DGE et le commissaire doivent coopérer pour s'assurer que les entités réglementées sont bien informées de ces exigences et que leurs besoins et attentes légitimes sont pris en compte.

Le CCPP – qui, selon la LEC, est constitué du DGE et de deux représentants de chacun des partis enregistrés – se veut une tribune qui permet aux membres de donner leurs avis et de participer à la création de nouveaux systèmes et programmes. Bien que le commissaire ne siège pas au CCPP, il a été invité à participer à l'assemblée annuelle du comité, et le DGE peut l'inviter à d'autres réunions du CCPP afin qu'il puisse consulter directement les partis politiques sur l'exécution de la LEC.

De même, puisque l'observation de la LEC comprend des mesures qui sont exécutées à la fois par le DGE et le commissaire, il faut que les deux titulaires de ces charges et leurs fonctionnaires se rencontrent et échangent régulièrement de l'information.

C'est pourquoi le DGE et la sous-directrice générale des affaires régulatoires rencontrent le commissaire et le sous-commissaire chaque trimestre. Lors de ces rencontres, nous communiquons des données statistiques sur les plaintes ou les renvois possibles, nous échangeons des renseignements généraux pour assurer une compréhension commune des enjeux, et nous discutons des problèmes systémiques afin de trouver des solutions possibles.

(b) Échange d'information

Aux fins de la Loi sur l'accès à l'information et la Loi sur la protection des renseignements personnels (la législation en matière d'AIPRP), le commissaire fait maintenant partie de la même institution gouvernementale qu'Élections Canada. Aussi Élections Canada peut-il communiquer des renseignements personnels qu'il a obtenus, lorsqu'une telle communication peut être utile au commissaire dans l'exécution de son mandat. De plus, selon la LEC, le DGE est tenu de fournir des renseignements et des documents au commissaire, si ce dernier l'estime nécessaire pour exercer ses fonctions.

À l'inverse, pour un certain nombre de raisons, le commissaire communique certains renseignements au DGE pour favoriser un cadre de conformité uniforme et efficace. Les renseignements fournis au DGE peuvent porter sur des cas de non-conformité qui semblent particulièrement problématiques. Le DGE peut ainsi mieux cibler les efforts de son bureau pour informer les entités réglementées sur leurs obligations découlant de la LEC.

(c) Confidentialité des enquêtes

Selon la LEC, le commissaire et son personnel sont tenus au secret en ce qui concerne les renseignements obtenus dans le cadre d'une enquête. Le commissaire ne fournit donc pas de renseignements sur ses enquêtes au DGE et à son personnel, sauf si une telle communication est autorisée par l'une des exceptions prévues aux dispositions de confidentialité de l'article 510.1 de la LEC.

Le commissaire et son personnel doivent parfois consulter Élections Canada pour vérifier si une mesure envisagée par le commissaire dans le cadre d'une activité d'observation ou d'exécution est conforme à la façon dont le DGE administre habituellement la LEC dans des circonstances semblables. Une telle communication de renseignements est autorisée par la LEC, et fait exception à l'obligation de confidentialité, car cette information est nécessaire pour mener une enquête, conclure une transaction, dresser un procès-verbal ou accepter un engagement.

Le DGE – à titre de responsable d'une institution gouvernementale pour l'application de la législation en matière d'AIPRP – a entièrement délégué au commissaire les pouvoirs que lui confère cette législation pour ce qui est des renseignements gérés par le commissaire. Cette délégation permet au commissaire de répondre aux demandes d'AIPRP sans que le DGE ait à procéder à l'examen des documents relatifs aux activités du commissaire pour l'exécution de la LEC.

(d) Communications avec le public

Le DGE et le commissaire peuvent chacun compter sur leurs propres conseillers en communications pour rédiger leurs réponses respectives aux médias lorsqu'un événement se produit et pour communiquer avec le public de façon efficace et professionnelle. Néanmoins, dans certains cas, une certaine coordination des communications avec le public sera nécessaire pour assurer l'uniformité des messages et éviter la confusion. En définitive, la décision de communiquer un message donné est prise individuellement par le DGE et le commissaire.

Comme le DGE est responsable de l'administration de la LEC, les demandes de renseignements du public concernant l'interprétation de la LEC seront normalement traitées par Élections Canada. Cela étant dit, lorsqu'une demande porte sur une fonction du commissaire liée à l'observation ou l'exécution de la LEC ou sur la norme juridique permettant d'établir une infraction à la LEC, le bureau du commissaire sera la source d'information pertinente.

(e) Reddition de comptes

Le DGE rend des comptes au Parlement sur l'administration générale de la LEC. À titre d'administrateur des comptes pour le BDGE, il est également tenu de rendre compte de toutes les dépenses engagées par son bureau, y compris des dépenses du commissaire, conformément à la Loi sur la gestion des finances publiques. Il fait rapport annuellement au Parlement en présentant son Plan ministériel et son Rapport sur les résultats ministériels. Le poste de commissaire faisant partie du BDGE, le DGE inclura une section sur les activités du commissaire et les dépenses associées dans chacun de ces rapports. Le commissaire rend des comptes au DGE sur les ressources humaines et financières qu'il utilise pour remplir son mandat, ce qui permet au DGE de faire rapport au Parlement pour l'ensemble de son bureau.

Le DGE est également tenu par la LEC de préparer un certain nombre d'autres rapports, notamment le rapport de recommandations qui est publié à la suite d'une élection générale. Ce rapport signale les modifications qu'il est souhaitable, à son avis, d'apporter à la LEC pour en améliorer l'application. Depuis l'apport de modifications à la LEC en 2018, le commissaire doit présenter un rapport au DGE après chaque élection générale, afin de signaler les modifications qu'il est souhaitable, à son avis, d'apporter à la LEC pour en améliorer l'observation et l'exécution. Ces recommandations sont formulées de façon distincte dans le rapport du DGE au Parlement.

Le commissaire doit également préparer un rapport annuel qui donne un aperçu de ses activités et opérations, sans fournir de détails sur ses enquêtes.

Le DGE a mis sur pied un Comité de vérification chargé de lui donner des avis objectifs et stratégiques sur les cadres et processus de gestion des risques, de contrôle et de gouvernance. Le Comité aide le DGE et le commissaire à assurer le maintien de la responsabilité financière du DGE, tout en respectant l'indépendance du commissaire dans l'exécution de son mandat.

(f) Coopération électorale

Afin de réaliser leur mandat respectif, le DGE et le Commissaire étudient les expériences et les leçons apprises auprès de partenaires électoraux communs. Dans le but d'assurer une cohérence des actions auprès des partenaires et forums d'intérêts communs, la division des relations internationales, provinciales et territoriales (RIPT) du Bureau du directeur général des élections (BDGE) assurera la coordination des interactions, à l'exception des activités directement liées à l'observation et au contrôle d'application de la Loi.

3.2 Rôle du dirigeant principal des ressources humaines du BDGE

Cadre législatif

Comme mentionné dans la section 1.5 de ce cahier, le directeur général des élections est l’administrateur général pour les fins de l’embauche des employés d’Élections Canada et la gestion des ressources humaines d’Élections Canada, et le CEF est l’administrateur général pour ces mêmes fins en ce qui concerne les employés de son bureau. L’article 509.5 de la Loi permet au commissaire d’autoriser toute personne employée au sein du BDGE à l’aider à exercer, aux conditions qu’il ou elle fixe, les attributions découlant de son rôle comme administrateur.

Rôle du dirigeant principal des ressources humaines

C’est dans ce contexte que le dirigeant principal des ressources humaines offre au CEF des services en ressources humaines. Bien qu’il soit un employé du directeur général des élections—et non l’employé du commissaire—le commissaire l’a autorisé à l’aider dans l’exercice de ses fonctions d’administrateur général. Dans l’accomplissement des tâches qui lui sont confiées par le commissaire en sa qualité d’administrateur général du BCEF pour les fins des ressources humaines, le dirigeant principal des ressources humaines ne se rapporte pas au directeur général des élections. De fait, lui et son personnel ne doivent pas dévoiler au directeur général des élections ou à son personnel aucune information liée aux enjeux de ressources humaines auxquels ils sont appelés à aider le CEF.

Par ailleurs, même si pour des raisons d’efficience, il pourrait être tentant d’adopter des pratiques et des processus conjoints avec Élections Canada, il est fortement déconseillé de le faire. Par exemple, de la même manière qu’il serait inopportun que deux ministères distincts créent un même comité local de santé et de sécurité au travail conjoint—puisque leur administrateur général respectif constitue un employeur différent pour les fins du Code canadien du travail et chacun d’eux est séparément responsable en ce qui concerne la santé et la sécurité de ses propres employés—il serait déplacé pour le DGE et le commissaire de le faire.

Le Parlement a voulu que le CEF soit responsable des enjeux pour lesquels il lui a réputé être un administrateur général, et ce rôle qui incombe au commissaire doit être exercé de manière indépendante du directeur général des élections.

3.3 Relations entre le commissaire aux élections fédérales (CEF) et d’autres partenaires gouvernementaux

La réalisation du mandat du CEF nécessite la collaboration entre le BCEF et d’autres organismes gouvernementaux. Avec certains de ces organismes, le BCEF a conclu un protocole d’entente fixant le cadre de collaboration entre les deux organismes, et ce, dans les limites de ce qui est légalement permis.

Le Service des poursuites pénales du Canada (SPPC)

Conformément à la Loi électorale du Canada (Loi), le CEF est l’organisme fédéral chargé de mener des enquêtes pénales pour des infractions à la Loi, et d’engager des poursuites pour de telles infractions.1 D’autre part, la Loi sur le directeur des poursuites confie à la directrice des poursuites pénales le pouvoir de mener les poursuites pour des infractions à la Loi, ainsi que les autres recours ou procédures y afférents.2

Une personne autre que le CEF ne peut engager des poursuites pour une infraction à la Loi qu’avec l’autorisation écrite de la directrice des poursuites pénales, après consultation du CEF.3

Pour les dossiers du BCEF impliquant une poursuite, le BCEF et le SPPC exercent leurs rôles respectifs dans le respect de l’indépendance de chacun, mais en collaboration. Un protocole d’entente entre les deux bureaux a été signé, prévoyant les étapes des processus de mise en accusation et de la conduite d’une poursuite, et prévoyant que le SPPC peut donner des avis au BCEF. Tous les services offerts par le SPPC au BCEF sont offerts en vertu d’un système de recouvrement des coûts.

L’enquête et l’engagement des poursuites

Les enquêteurs du CEF mènent l’enquête et recueillent toute preuve incriminante ou disculpatoire.

Normalement, durant l’enquête, l’assistance juridique nécessaire à l’appui de l’enquête est fournie au CEF et à ses enquêteurs et enquêteuses par les avocats et avocates du BCEF. Cependant, dans certains cas, le BCEF peut demander au SPPC des conseils juridiques dans le cadre d’une enquête. Dans un tel cas, la demande est faite à l’avocate générale principale et directrice générale des poursuites réglementaires et économiques du SPPC.

Si, après révision du dossier, le CEF a des motifs raisonnables de croire qu’une infraction à la Loi a été commise et qu’il serait dans l’intérêt public de déposer des accusations, il demande à l’enquêteur de préparer un rapport au procureur de la poursuite, y compris une ébauche de dénonciation pouvant servir pour le dépôt d’accusations.

L’enquêteur responsable du dossier prépare, avec l’assistance d’un avocat du BCEF, l’ébauche du rapport au procureur résumant les infractions envisagées, la théorie de la cause ainsi que la preuve disponible au dossier. Le CEF peut ensuite engager ou faire engager des poursuites.4

Les poursuites pour les infractions à la Loi sont engagées par le dépôt, par un enquêteur du CEF ou une autre personne mandatée par le CEF, d’une dénonciation sous serment devant un juge de paix.5

Conduite des poursuites

Sur réception du rapport au procureur, le SPPC désigne un procureur de la région dans laquelle les accusations devraient être déposées pour s’occuper du dossier. Après examen du rapport au procureur et consultation avec le BCEF, le procureur désigné décide s’il existe une perspective raisonnable de condamnation pour les accusations proposées, et si la poursuite est dans l’intérêt public.

Même si le CEF est autorisé à déposer ou faire déposer des accusations pour des infractions à la Loi sans avoir à obtenir l’autorisation préalable de la directrice des poursuites pénales, en fait, le BCEF informe, et travaille toujours en étroite collaboration avec, le bureau régional du SPPC qui est responsable du district judicaire où les accusations identifiées pourraient être déposées. Cette collaboration a pour but de s’assurer que le poursuivant est satisfait que la preuve au dossier et la divulgation sont suffisantes pour justifier la conduite d’une poursuite.

La Gendarmerie Royale du Canada (GRC)

Un protocole d’entente existe entre le Bureau du CEF et la GRC pour encadrer leur relation, que ce soit pour la tenue d’une enquête conjointe ou pour l’offre de services spécialisés aux enquêteurs du commissaire dans le cadre de leurs enquêtes.

Le CEF peut demander à la GRC de participer à une enquête conjointe sur une infraction présumée à la Loi ou à la Loi référendaire. Le CEF peut également faire appel à la GRC dans des situations où le recours aux agents de la paix est nécessaire pour maintenir la paix, prévenir la commission d’actes criminels, exécuter des autorisations judiciaires (mandat de perquisition, ordonnance de communication, etc.), ou pour obtenir tout autre service pouvant faciliter l’observation ou le contrôle d’application de la Loi ou de la Loi référendaire.

Pour mener à bien une enquête, le CEF peut aussi solliciter l’assistance technique de la GRC pour compiler ou consulter des documents électroniques ou présenter de tels documents devant un tribunal compétent.

Dans le cadre d’un dossier d’enquête, le CEF peut demander à la GRC de lui fournir, dans la mesure où la loi le permet, des renseignements provenant du système du Centre d’information de la police canadienne (CIPC), tels que des renseignements sur les mandats non exécutés, les antécédents criminels ou des renseignements destinés à garantir la sécurité des enquêteurs du CEF lors de l’exécution d’un mandat de perquisition, d’une ordonnance judicaire ou d’une technique d’enquête. Le BCEF peut aussi demander à la GRC de signifier ou remettre un avis ou un document à un individu, conformément à la Loi.

Enfin, la GRC s’occupe d’enregistrer dans CIPC les données des individus relativement aux conditions de mise en liberté, aux déclarations de culpabilité et condamnations et autres questions judiciaires en lien avec des infractions à la Loi.

Le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC)

La Loi contient dans sa partie 16.1 des règles concernant les services d’appels téléphoniques aux électeurs. Ces règles sont subdivisées en deux groupes : celles relevant de la compétence exclusive du CRTC (section 1.1 de la partie 16.1) et celles relevant de la compétence exclusive du CEF (section 2 de la partie 16.1). Un protocole d’entente a été signé entre le Bureau du CEF et le CRTC pour encadrer les échanges entre les deux organisations.

La section 1.1 énonce des règles identifiant les personnes autorisées à signer un accord pour l’obtention des services d’appels téléphoniques aux électeurs, l’information que le signataire d’un tel accord doit fournir au fournisseur de ces services, l’information que ce dernier doit recueillir et conserver et le délai de rétention, les obligations pour le signataire, le fournisseur, et une personne ou groupe utilisant ses services internes (pour faire des appels téléphoniques automatisés) de s’enregistrer auprès du CRTC et de lui fournir certaines informations, etc.6 Le CRTC est responsable de l’exécution et du contrôle d’application de ces règles.7 Leur non-respect peut constituer une violation pour laquelle le CRTC peut imposer une sanction administrative pécuniaire, conformément à la Loi sur les télécommunications.8

D’autre part, la section 2 de la partie 16.1 de la Loi prévoit des règles exigeant de conserver une copie des scripts, l’enregistrement des messages transmis, ainsi que la liste des numéros de téléphone appelés pendant la période électorale, au titre d’un accord de fourniture des services d’appels téléphoniques aux électeurs.9 Le CEF est responsable d’assurer l’observation et le contrôle d’application de ces règles, dont le non-respect peut constituer une infraction à la Loi. À noter que la contravention de ces règles ne constitue pas une violation en vertu de la Loi, ce qui signifie que le régime des sanctions administratives pécuniaires de la Loi n’est pas disponible en cas de leur contravention.10

Le CRTC est légalement tenu de communiquer au CEF, sur sa demande, les renseignements que le CRTC a obtenus en application de la Loi et que le CEF estime nécessaires pour assurer l’observation et le contrôle d’application des dispositions de la Loi, autres que les dispositions relevant de la compétence du CRTC.11

Le Service canadien du renseignement et de sécurité (SCRS)

Dans certaines situations, le BCEF peut échanger des renseignements avec le SCRS, dans la mesure où la loi le permet, et dans le respect des autorisations de sécurité appropriées. Un protocole d’entente a été signé entre le BCEF et le SCRS.

Autres organismes d’application de la loi

Afin de faciliter l’observation ou le contrôle d’application de la Loi ou de la Loi référendaire, les enquêteurs du BCEF peuvent collaborer et échanger de l’information avec d’autres organismes d’application de la loi, tels que les corps policiers ou d’autres agences gouvernementales, comme l’Agence du revenu du Canada et Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada. De même, les enquêteurs du CEF peuvent communiquer avec des représentants de ces organismes dans le but d’obtenir des renseignements ou de l’aide pour localiser un témoin ou un suspect, ou dans le but de préserver la paix.

Enfin, il arrive que le BCEF reçoive d’un autre organisme d’application de la loi une demande d’échange d’information. Le CEF et ses employés ou agents sont astreints à une obligation de confidentialité à l’égard des renseignements recueillis au cours d’une enquête en vertu de la Loi. Par conséquent, le BCEF ne peut communiquer un renseignement d’enquête qu’avec l’autorisation du CEF et dans des situations circonscrites dans la Loi.12

Ministre responsable de la Loi et ministère fédéral l’appuyant dans ce rôle

L’honorable Dominic Leblanc, Ministre des Affaires intergouvernementales, de l’Infrastructure et des Collectivités, est le ministre responsable de la Loi. En ce qui concerne ce rôle, le ministre Leblanc a reçu les instructions suivantes du premier ministre, dans la lettre de mandat du 16 décembre 2021 :

Par ailleurs, vous continuerez à travailler au renforcement de nos institutions démocratiques, notamment en luttant contre la désinformation et en examinant le lien entre la technologie et la démocratie.

Pour atteindre ces objectifs, je vous demande d’obtenir des résultats pour les Canadiens en vous acquittant des engagements suivants. […]

Le ministre Leblanc est appuyé dans son rôle de ministre responsable de la Loi par le groupe des Institutions démocratiques au Bureau du Conseil privé. Au cours des dernières années, les fonctionnaires du groupe des Institutions démocratiques ont consulté le BCEF concernant des changements proposés à la Loi et de son régime d’observation et de contrôle d’application. Ces consultations ont eu lieu, au besoin, à l’étape de l’élaboration de la politique, de la rédaction de projets de loi, ou lors de l’étude de modifications proposées aux projets de loi. Compte tenu que le commissaire sortant (Yves Côté) a récemment fait un bon nombre de recommandations de modifications à la Loi, une rencontre initiale pour discuter de ces recommandations a eu lieu le 22 juin dernier, et il est probable que les fonctionnaires du groupe des Institutions démocratiques soient en communication avec le BCEF au cours des prochains mois.

La Communauté des régulateurs fédéraux (CRF)

La CRF est un partenariat de ministères et d'agences qui facilite la collaboration et le perfectionnement professionnel des employés chargés de la réglementation dans l'administration fédérale. Le BCEF est une agence partenaire de la CRF. Par le passé, la CRF a été une source précieuse d’information et de conseils sur les questions d’observation et de contrôle d’application de la Loi, et les formations organisées par la CRF ont été de très haute qualité.

3.4 Commissaire aux élections fédérales – Financement et autorisation législative

Le CEF tire son financement de deux sources. Il est financé en partie par un crédit annuel, son autorisation votée, qui couvre uniquement les salaires de ses postes dotés pour une période indéterminée et n’est pas touché par le cycle électoral. Le CEF dispose également d’une autorisation législative qui lui permet de puiser directement dans le Trésor pour les autres dépenses, y compris pour le salaire du CEF, les salaires des employés nommés pour une période déterminée et le paiement des ressources contractuelles. Cette autorisation législative garantit au BCEF l’accès aux fonds dont il a besoin pour mener à bien son travail d’enquête tout en maintenant son indépendance à l’égard du gouvernement.

3.5 Comités et groupes de travail du BCEF

Réunions de la haute direction

Chaque semaine, le commissaire, le sous-commissaire et premier conseiller juridique, la directrice principale du contrôle d’application de la loi et la directrice des services généraux se réunissent pour discuter des questions et des priorités organisationnelles, et pour faire le point sur les principales activités menées par leurs secteurs respectifs.

Tenues sous forme de table ronde, les réunions de la haute direction ont habituellement lieu tous les vendredis matin et suivent un ordre du jour dressé par la directrice des services généraux en collaboration avec le commissaire et d’autres membres de l’équipe de gestion. Les membres peuvent occasionnellement désigner un suppléant parmi leur équipe pour assister à la réunion en leur absence.

Réunions de l’équipe de gestion élargie

Toutes les six semaines, le commissaire rencontre l’équipe de gestion élargie, composée de tout le personnel du CEF qui occupe des fonctions de supervision au sein du Bureau. Ces réunions constituent une tribune dans laquelle le commissaire peut communiquer les principaux développements au sein de l’organisation, et aussi une occasion pour les membres de discuter des questions, des défis et des pratiques exemplaires liés à la gestion.

Les réunions peuvent également comprendre des conférenciers invités, des présentations et des discussions portant sur des questions particulières susceptibles d’aider les gestionnaires dans l’exercice de leurs fonctions ou d’élargir leur trousse d’outils de supervision et de gestion.

Comité des initiatives stratégiques d’observation et de contrôle d’application

Au début de l’année 2021, le comité des initiatives stratégiques d’observation et de contrôle d’application (CISOCA) du BCEF a été créé pour fournir des orientations additionnelles à l'appui du mandat d’observation et de contrôle d’application du Bureau et pour renforcer la capacité du BCEF à traiter les questions sensibles de manière plus stratégique.

Le CISOCA supervise l'utilisation efficace des ressources du BCEF en matière d’observation et de contrôle d’application conformément aux priorités, politiques et pratiques établies par le BCEF. Son rôle consiste également à assurer le partage efficace de l'information, la coordination et la collaboration dans le cadre des initiatives majeures d’observation et de contrôle d’application de la loi.

Le comité se réunit généralement toutes les deux semaines et de manière ponctuelle lorsque cela s’avère nécessaire, pour formuler des observations et examiner l’état d’avancement de certains dossiers ou de projets identifiés pour le comité. Présidé par la directrice principale du contrôle d’application de la loi, le comité est constitué des membres suivants : le commissaire, le sous-commissaire et premier conseiller juridique, le directeur des services juridiques, la directrice des enquêtes et opérations, l’enquêteur principal, le conseiller stratégique, la gestionnaire de l’unité de conformité et la gestionnaire des communications, politique et mobilisation.

Le cadre de référence du CISOCA est actuellement en cours de révision.

Comité sur l’équité en matière d’emploi, la diversité et l’inclusion

Le BCEF souscrit aux principes de l’équité en matière d’emploi, de la diversité et de l’inclusion en milieu de travail. En 2021, il a mis sur pied le Comité sur l’équité en matière d’emploi, la diversité et l’inclusion (EEDI) pour sensibiliser l’organisation à l’importance et aux avantages de la création d’un effectif équitable, diversifié et inclusif, en plus d’accroître les connaissances sur les obstacles à l’EEDI auxquels les employés font face pendant le processus d’embauche ou au travail.

Le BCEF s’efforce de favoriser une culture d’inclusion dans laquelle la diversité des gens et des idées est renforcée par un milieu de travail accueillant, respectueux et positif où tous les employés se sentent valorisés et appréciés pour leurs qualités, leurs idées, leurs voix et leurs points de vue uniques. Dans sa volonté de bâtir une organisation durable, le BCEF continue de rechercher une plus grande équité en matière d’emploi en diffusant des ressources didactiques et en organisant des activités d’apprentissage, en fournissant aux gestionnaires les outils dont ils ont besoin pour avoir des conversations ouvertes avec leur personnel sur les questions d’EEDI, et en faisant la promotion des journées commémoratives et des événements nationaux et internationaux liés à la diversité et à l’inclusion. Parmi ses projets et initiatives clés, le comité sur l’EEDI dirige l’élaboration d’un programme de mentorat interne.

Comité du bien-être

Le comité du bien-être du BCEF est un comité dirigé par les employés, créé en 2016. Le comité vise à mettre en œuvre des initiatives pour améliorer la santé physique et mentale des employés. Entre autres, le comité met à la disposition du personnel un certain nombre d’activités et d’initiatives, dont des séances de méditation guidée, des défis d’activité physique, la planification des activités annuelles du Bureau dans le cadre de la Semaine nationale de la fonction publique et diverses initiatives visant à atténuer les risques pour la santé mentale qui peuvent survenir dans le contexte du travail des membres de notre équipe.

Comité écologique

Dans un esprit d’encouragement des initiatives respectueuses de l’environnement au sein du Bureau, un comité écologique a été créé en 2018. Bien que le passage au télétravail ait modifié les initiatives menées par ce comité, le comité écologique est habituellement chargé de gérer et de faire progresser les activités durables et l’échange d’information sur des sujets tels que le compostage, le recyclage et d’autres pratiques respectueuses de l’environnement sur le lieu de travail.

Santé et sécurité au travail

Le BCEF s’engage à promouvoir et à favoriser un milieu de travail sain et sûr en jouant un rôle actif dans l’identification et la résolution rapide et efficace des problèmes en matière de santé et de sécurité, conformément à la partie II du Code canadien du travail.

Le comité de santé et de sécurité au travail du BCEF a été créé pour élaborer la politique et les programmes de santé et de sécurité au travail (SST) pour ses lieux de travail. Le comité est un forum participatif, composé de représentants des employés et des employeurs, qui conseille l’équipe de direction et vise à prévenir les accidents du travail et les maladies professionnelles.

Vous trouverez d’autres renseignements sur le comité de santé et de sécurité au travail, y compris les rapports et les comptes rendus des réunions, dans le site intranet du CEF.

3.6 Comités externes

Dans l’exercice de son mandat, le CEF participe à divers comités et initiatives externes.

Comité des affaires internes d’Élections Canada

À la suite d’une décision de modifier la structure du comité exécutif d’Élections Canada, un comité des affaires internes a été créé. Ce comité examine les questions liées aux services internes pour le Bureau du directeur général des élections. La directrice des services généraux du BCEF représente le Bureau au sein de ce comité nouvellement créé afin de s’assurer que les exigences du BCEF sont prises en compte dans le processus décisionnel à l’échelle de l’organisation.

Comité consultatif des partis politiques

Le Comité consultatif des partis politiques (CCPP) est une tribune qui permet aux partis politiques enregistrés d’échanger des renseignements et de donner des conseils au directeur général des élections (DGE) sur la conduite des élections, l’application de la Loi et les questions liées au financement politique.

Le CCPP réunit deux représentants de chaque parti politique enregistré et est présidé par le DGE. Bien que le commissaire ne soit pas membre du CCPP, il est invité à assister aux réunions. Le commissaire sortant, Yves Côté, a assisté à certaines réunions du CCPP, en particulier après la réintégration du BCEF au sein du Bureau du directeur général des élections, ce qui lui a donné l’occasion de dialoguer avec les partis politiques sur des questions liées à l’observation et au contrôle d’application de la Loi.

Comités parlementaires

Au cours de son mandat de commissaire aux élections fédérales, le commissaire Yves Côté a comparu à plusieurs reprises devant des comités parlementaires pour discuter de questions liées à la législation électorale, telles que :

La majorité de ces comparutions ont eu lieu devant le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre (PROC) de la Chambre des communes et le Comité permanent des affaires juridiques et constitutionnelles (LCJC) du Sénat.

En novembre 2018, le CEF a également comparu devant le comité plénier du Sénat aux côtés du DGE quant aux modifications proposées à la Loi contenues dans le projet de loi C-76.

Comité de la procédure et des affaires de la Chambre

Le Comité de la procédure et des affaires de la Chambre (PROC) examine les règles et pratiques de la Chambre et de ses comités, les questions électorales, les questions de privilège, les conflits d’intérêts des députés, l’administration interne de la Chambre, ainsi que les services et installations destinés aux députés.

L’alinéa 108(3)a) du Règlement de la Chambre des communes énonce le mandat du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre (le « Comité »). Le Comité agit aussi à titre de comité de sélection des comités permanents de la Chambre en vertu de l’article 104 du Règlement et détient les mêmes pouvoirs d’examen et d’enquête que tous les comités permanents en vertu de l’alinéa 108(1)a) du Règlement.

Outre son mandat prévu dans le Règlement, le Comité est chargé de toutes les questions liées aux référendums et joue un rôle dans le processus de révision des limites des circonscriptions électorales. C’est aussi lui qui est saisi des questions de privilège.

Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles

Le Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles (LJCJ) a pour mandat d’examiner les mesures législatives et les questions concernant les affaires juridiques et constitutionnelles en général, y compris le système de justice pénale et le Code criminel, les questions constitutionnelles et électorales, la dualité linguistique et juridique, les relations fédérales-provinciales, la réforme du droit, la magistrature et la plupart des projets de loi d’intérêt privé.

Traditionnellement, ce comité est l’un des comités les plus occupés et il continue de l’être. La majeure partie de son travail porte sur l’examen de mesures législatives, même si, à l’occasion, il entreprend des études spéciales approfondies dans des domaines connexes à son mandat.

En règle générale, c’est le comité qui reçoit les projets de loi en matière d’élections, de processus électoral et de circonscriptions. Bien que le comité ait clairement le mandat d’étudier les questions constitutionnelles ou fédérales-provinciales, des études approfondies de cette nature sont souvent confiées à un comité spécial ou à un comité mixte du Sénat et de la Chambre des communes. Les questions constitutionnelles s’inscrivent néanmoins dans le cadre général des études que mène le comité et on lui a demandé récemment d’étudier certaines initiatives en matière de réforme du Sénat.

En 2016, le comité a réalisé un examen de la Loi électorale du Canada, en accordant une attention particulière au contrôle de l’influence étrangère dans le processus électoral canadien. Dans son rapport, le comité a conclu que la Loi ne protégeait pas suffisamment les élections canadiennes de l’ingérence étrangère et que le régime réglementant la publicité électorale des tiers en période électorale devrait être modernisé afin de mieux assurer la transparence et l’intégrité du processus électoral.

Comité plénier du Sénat

La plus grande partie des délibérations du Sénat se déroulent dans la salle du Sénat, ou au sein de ses comités permanents ou spéciaux. Il arrive à l’occasion qu’elles se tiennent en comité plénier, auquel certains éléments de la procédure suivie par le Sénat et ses comités s’appliquent. Un comité plénier est formé de l’ensemble des sénateurs et peut être créé pour examiner un projet de loi ou toute autre question dont le Sénat a été saisi. Il se rencontre dans la salle du Sénat et ses délibérations sont généralement moins formelles que celles du Sénat lui-même.

Le Sénat se constitue généralement en comité plénier pour recevoir des fonctionnaires nominés à des postes comme le conseiller sénatorial en éthique, le commissaire à la protection de la vie privée, le commissaire aux langues officielles, le vérificateur général ou le directeur parlementaire du budget. Le Sénat s’est aussi servi de cette méthode pour étudier des projets de loi urgents tels que les lois de retour au travail et pour étudier des modifications proposées au Règlement du Sénat.

Comme mentionné ci-dessus, dans le cadre du projet de loi C-76, le CEF a comparu devant le comité plénier en novembre 2018 afin de discuter des modifications législatives qu’il estimait nécessaires pour l’amélioration du contrôle d’application de la Loi.

Sécurité des élections

En anticipation des élections générales de 2019 et de 2021, un cadre avait été établi pour renforcer la coordination et faciliter l’échange d’information entre la communauté de la sécurité et du renseignement du Canada, les agences et ministères fédéraux appuyant l’administration de l’élection générale, et les organismes ayant le mandat et la responsabilité d’administrer les élections générales et d’assurer l’observation et le contrôle d’application de la Loi électorale du Canada. En tant qu’organisme responsable d’assurer l’observation et le contrôle d’application de cette loi, le BCEF a participé à ces efforts de préparation à la tenue de ces élections générales.

Les principaux autres ministères et agences ayant participé à ces efforts étaient les suivants :

Comités interministériels

Afin de coordonner la réponse gouvernementale aux incidents pouvant affecter l’intégrité de l’élection—et en particulier, les incidents liés à l’ingérence cybernétique, le terrorisme et les activités criminelles, l’ingérence étrangère, et les tentatives de désinformation—trois comités interministériels sur la sécurité des élections one été constitués près d’un an avant le début prévu des élections générales de 2019 et 2021. Les organisations et ministères qui ont fait partie des comités interministériels sont les suivants :

Le comité de coordination des sous-ministres sur la sécurité des élections

Ce comité, sur lequel le CEF a siégé, oriente l’action des agences et ministères pour assurer leur collaboration et pour coordonner la préparation liée à la sécurité des élections. En sus de la participation du CEF, la composition du Comité des sous-ministres comprenait les personnes qui occupaient les postes équivalents à ceux de sous-ministres pour les ministères et organisations nommés ci-dessus. En préparation pour l’élection générale, le comité de coordination des sous-ministres se rencontrait trimestriellement. Le comité ne s’est pas rencontré durant la période électorale de l’élection générale de 2021.

Le comité directeur des sous-ministres adjoints sur la sécurité des élections 

Ce comité, sur lequel le sous-commissaire a siégé, offre aussi une orientation pour que les ministères et agences agissent en collaboration, et pour assurer un état de préparation par rapport à la sécurité des élections. En sus de la participation du sous-commissaire, la composition du Comité des sous-ministres adjoints comprenait les personnes qui occupaient les postes équivalents à ceux de sous-ministres adjoints pour les ministères et organisations nommés ci-dessus. En préparation pour l’élection générale, le comité directeur des sous-ministres adjoints se rencontrait mensuellement. En période électorale pour l’élection générale de 2021, le comité s’est joint au comité des directeur généraux (voir ci-dessous) pour une rencontre chaque vendredi.

Le comité des directeurs généraux sur la sécurité des élections

Ce comité a été chargé de développer plusieurs des processus et des outils de préparation pour assurer la sécurité des élections. Pour les fins de l’exercice de préparation menant à l’élection générale de 2021, le directeur des Services juridiques du BCEF avait siégé sur ce comité. En sus de la participation du directeur des Services juridiques du BCEF, la composition du Comité des directeurs généraux comprenait les personnes qui occupaient les postes équivalents à ceux de directeurs généraux pour les ministères et organisations mentionnés ci-haut. En préparation pour l’élection générale, le comité directeur des sous-ministres adjoints se rencontrait mensuellement. En période électorale pour l’élection générale de 2021, le comité des directeurs généraux se rencontrait pour une courte rencontre les lundis et mercredis, et de manière conjointe avec les sous-ministres adjoints les vendredis.

Panel des 5

Puisqu’en période électorale, la convention de la « période de transition » exige que les ministres fassent preuve de retenue, un processus a été établi par le gouvernement pour avertir les Canadiens de toute tentative indue d’influencer leur vote durant une période électorale. Il s’agit d’une intervention potentielle par un groupe de cinq sous-ministres, incluant le greffier du Conseil privé, qui émettrait un avis public si une menace sérieuse à l’intégrité de l’élection avait été identifiée par les chefs des agences de sécurité nationale (dont le SCRS, le SCT, AMC, et la GRC). Le seuil pour une telle intervention requiert une menace des plus sérieuses qui ne peut pas être réglée par aucun autre moyen (par exemple, par l’intervention des comités interministériels susmentionnés).

Le Panel des 5 n’est pas intervenu et n’a pas émis d’avis public lors des élections générales de 2019 et de 2021.

3.7 Statut d’organisme d’enquête

Pour les fins de l’article 8(2)e) de la Loi sur la protection des renseignements personnels (LPRP)

Le paragraphe 8(1) de la LPRP prévoit que les renseignements personnels sous le contrôle d'une institution fédérale ne peuvent être divulgués sans le consentement de la personne à laquelle les renseignements personnels se rapportent. L'une des exceptions prévues au paragraphe 8(2) permet aux institutions de communiquer à une institution fédérale ayant le statut d’organisme d’enquête des renseignements personnels requis dans le cadre d’une enquête qu'elles ne seraient pas autrement autorisées à lui divulguer. En effet, l’article 8(2)e) prévoit que, sous réserve d’autres lois fédérales, une institution fédérale peut communiquer des renseignements personnels à un organisme d’enquête désigné par règlement et qui en fait la demande par écrit, dans le but de faire respecter des lois fédérales ou provinciales ou pour la tenue d’enquêtes licites, à condition que la demande précise la nature des renseignements demandées et les fins auxquelles ils sont destinés.13

Le Règlement sur la protection des renseignements personnels (Règlement) désigne par leur nom les institutions fédérales ou divisions de celles-ci qui sont des organismes d’enquêtes pour les fins de l’article 8(2)e) de la LPRP. La Division des enquêtes du Bureau du commissaire aux élections fédérales avait obtenu ce statut en 2015, au moment où le BCEF faisait partie du Bureau du directeur des poursuites pénales. Ce statut a été continué lorsque le BCEF a été placé administrativement au sein du bureau du directeur général des élections. À la suite d’une récente revue organisationnelle du BCEF, la « Division des enquêtes » a été renommée « Direction du contrôle d’application de la loi », et comprend maintenant deux nouvelles unités : l’unité des parajuristes et celle des analystes.

Lorsqu’un organisme d’enquête change de nom, une modification au Règlement s’impose. Le BCEF a donc récemment fait une demande auprès du ministère de la Justice pour faire changer le nom de l’organisme désigné à « Direction du contrôle d’application de la loi ». Ce changement est requis pour permettre à nos enquêteurs, parajuristes et analystes de faire des demandes à d’autres ministères (par exemple, à Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada dans des dossiers de votes illégaux potentiels, lorsqu’il s’agit d’obtenir la preuve qu’une personne ayant voté avait un statut autre que celui de citoyen au moment du vote).

Le BCEF est actuellement en attente d’une réponse concernant sa demande pour un changement au Règlement.

Pour d’autres fins en vertu de la LPRP et de la Loi sur l’accès à l’information (LAI)

Par ailleurs, il importe de noter que le BCEF n’est pas un organisme d’enquête pour les fins de l’article 22(1)a) de la LPRP et de l’article 16(1)a) de la LAI. Ces dispositions permettent à une institution fédérale désignée comme organisme d’enquête spécifiquement pour les fins de ces dispositions de refuser de communiquer des renseignements d’enquête remontant à moins de vingt ans.

Dans son Rapport de recommandations de 2022, le commissaire sortant a formulé une recommandation visant à faire modifier la Loi électorale du Canada (Loi) afin de réaliser pleinement l’objectif de confidentialité visé à l’article 510.1 de la Loi. La recommandation propose donc de donner au DGE le pouvoir de refuser de communiquer des renseignements qui sont obtenus ou préparés par le CEF ou par une personne agissant en son nom dans le cadre d’une enquête, d’un examen ou d’un processus de révision d’une SAP, et qui remontent à moins de vingt ans.

3.8 Avis écrits, lignes directrices et notes d’interprétation (ALI) du directeur général des élections : Rôle du CEF et processus internes

Lignes directrices et notes d’interprétation

En vertu de l’article 16.1 de la Loi électorale du Canada (Loi), le directeur général des élections (DGE) est tenu de publier des lignes directrices et des notes d’interprétation (instruments d’interprétation) concernant l’application de la loi aux partis enregistrés, aux associations enregistrées, aux candidats à l’investiture, aux candidats et aux candidats à la direction (entités politiques réglementées).

Les instruments d’interprétation prennent la forme :

Avis écrits

En vertu de l’article 16.2 de la Loi, le DGE donne un avis écrit sur l’application d’une disposition de la Loi à une activité ou à une pratique à laquelle un parti, une association enregistrée, un candidat à l’investiture, un candidat ou un candidat à la direction d’un parti a l’intention de se livrer.

Le rôle du CEF et le processus interne

Il y a très souvent des discussions informelles entre le groupe d’Élections Canada responsable de l’élaboration des ALI, et les membres des Services juridiques du commissaire, pour tenter d’harmoniser le plus possible l’interprétation que font les deux bureaux des dispositions de la Loi, avant qu’une ébauche de l’ALI ne soit distribuée pour la période de consultation officielle. Les Services juridiques avisent le commissaire de toute demande de discussion informelle et sollicitent sa rétroaction en ce qui concerne l’interprétation privilégiée.

Compte tenu de ces discussions informelles, il arrive très souvent que l’ébauche circulée par le DGE dans le cadre de la consultation officielle rencontre pleinement les attentes du commissaire. Dans un tel cas, les Services juridiques avisent le groupe des ALI à Élections Canada, à l’intérieur du délai prévu à la Loi, que le BCEF est d’accord avec l’ALI.

Toutefois, si le BCEF a une interprétation de la disposition de la Loi qui diffère de celle proposée par le DGE, ou encore, si le CEF souhaite suggérer une amélioration au texte, les Services juridiques communiqueront ces commentaires à l’équipe des ALI d’Élections Canada, et ces commentaires seront pris en compte par le DGE au moment de la finalisation du texte de l’avis. Par ailleurs, lorsque la version finale de l’ALI sera publiée dans le registre sur le site Internet d’Élections Canada, les commentaires qui avaient été reçus du BCEF ou des partis enregistrés lors de la période de consultation officielle seront également consignés au registre, avec une réponse d’Élections Canada à chaque commentaire reçu.

Le registre des ALI est disponible au :

https://www.elections.ca/content.aspx?section=res&dir=gui/reg&document=index&lang=f

Notes

1Art. 509.2 de la Loi.

2Par. 3(8) de la Loi sur le directeur des poursuites pénaes, L.C. 2006, ch.9.

3Par 512(1) de la Loi.

4Par 511(1) de la Loi.

5Par 511(2) de la Loi.

6Art. 348.02 à 348.09 de la Loi.

7Par. 348.1(1) de la Loi.

8Par. 348.1(2) de la Loi et art. 72.001 de la Loi sur les télécommunications, L.C, 1993, ch.38.

9Art. 348.16 à 348.19 de la Loi. Les infractions relatives à ces dispositions sont prévues aux art. 495.1 et 495.2 de la Loi.

10Art. 508.1 de la Loi qui définit les contraventions pour lesquelles le CEF peut imposer une sanction administrative pécuniaire ne couvre pas les dispositions contenues dans la section 2 de la partie 16.1 de la Loi.

11Art. 348.15 de la Loi.

12Art. 510.1 de la Loi.

13À noter, même lorsqu'une enquête licite est en cours, si la nature des renseignements personnels faisant l'objet de la demande est telle qu'il existe une attente raisonnable en matière de vie privée, une ordonnance de communication sera requise pour obtenir les renseignements personnels, sans quoi il pourrait y avoir une violation des droits prévus à l'article 8 de la Charte canadienne des droits et libertés.

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